加快財稅體制改革化解地方債風險

　　截至2013年6月底，中央和地方政府性債務總額30.27萬億元，其中地方政府性債務總額不到18萬億元(17.89萬億元);中央政府性債務總額12.38萬億元。全國政府性債務總額占GDP之比為53.5%。

　　地方債擴張深層次原因

　　首先，地方政府債務增長過快。融資平臺是地方政府債務主要來源。一方面融資平臺沒有享受到政府信用折價，其融資成本更高;另一方面，融資平臺政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產負債率高且償債能力弱等問題會加大政府債務風險。

　　其次，地方債務結構集中于低級別政府。從直接負有償還責任的債務和或有債務合計來看，市縣級占比約70%，省級僅占比約30%，這是因為財政收入比較少、經濟發展相對落后的市縣一級政府更有動力通過舉債發展經濟。但對于部分市縣級地區，由于當地經濟基礎總體薄弱，工業化和城市化水平不高，土地開發潛力不強，其財政資金可能難以還本付息，更有可能成為地方債務風險的引爆點。

　　再次，地方債務集中于中長期資產，面臨流動性風險。從地方債務的資金投向看，主要用于市政和交通運輸等長期項目。一方面，四萬億期間，地方主導的中長期投資項目可能對項目未來還款能力失審，項目完成后不一定能產生合意的現金流。另一方面，投資投產所需期限可能要長于債務償還期限，在投資項目尚未投產前地方政府可能就存在較大的償債壓力。二者均可能導致償債高峰期地方政府資金鏈面臨流動性風險。

　　最后，政府債務不透明的負債來源日趨隱蔽。2010年銀監會對銀行投向地方融資平臺的表內信貸做出限制，地方政府負債開始轉向監管灰色的地帶——影子銀行。這些債務隱蔽性強，風險不易控制且融資成本高于銀行表內貸款利率。隨著對信托、理財產品的到期和對影子銀行的監管加強，地方債務的舉債方式多樣化較嚴重的省市可能會更容易出現資金鏈斷裂的風險。

　　我國地方政府債務總量可控，但是潛在風險不得不防。找到地方政府債務擴張深層次原因，對癥下藥，治標治本，方能系統性解決地方政府的債務問題。

　　首先，財政分權下財權事權不對等致地方債務擴張。分稅制后地方財政收入減少而財政支出剛性，社會保障、地方政府部門及其事業單位費用和地方發展配套基礎設施建設均依賴地方財政支出。財政財權事權不對等導致地方財政收支不斷惡化，中央轉移支付也難以完全覆蓋財政缺口，政府通過舉債尋找新的資金來源也就不足為奇。

　　其次，《預算法》和財政分權改革不徹底放大了地方舉債風險。地方政府無法通過正規渠道融資彌補財政缺口，只能依賴融資平臺，一方面導致融資成本高企，另一方面債務未納入預算管理，無從監管。此外，財政分權改革并不徹底，省級以下分稅制并未有效推進，財政支出責任層層下壓，下級政府苦不堪言，導致地方債務結構集中于低級別政府。

　　再次，地方政府面臨預算軟約束。首先，經濟下行壓力下，中央無法對地方政府采取硬約束，對地方舉債投資擴張是默許的態度。其次，地方債務呈現大而不倒的特征。若地方政府債務風險暴露，出于就業和守住系統性金融風險底線的考慮，中央無法真正置之度外。最后，地方為平臺公司提供顯隱性擔保，銀行降低了對平臺公司的風控管理，造成金融機構對地方債務約束軟化。

　　加快財稅體制改革

　　化解地方債務風險，應疏堵結合，標本兼治?！笆琛笔强紤]到底線思維并未放棄，中國城鎮化、產業升級和基礎設施改善的空間很大，中央需要依靠地方政府通過舉債滿足財政收支缺口?！岸隆笔欠婪督鹑陲L險，堵住隱蔽的債務來源，讓地方政府舉債陽光化。治標是分類處置存量債務風險，防止系統性金融風險爆發。治本是建立規范的地方政府舉債融資機制，從根本上化解地方政府債務風險。

　　針對財政分權下財權事權不對等，應加快財稅體制改革，強調權責對等。一方面，中央政府杠桿率僅為25%，中央應利用低杠桿率的優勢，上收部分事權和支出責任。另一方面，中央應加大地方共享稅中地方政府的比例，并擴大地方政府稅源，適時開征房產稅和遺產稅。

　　針對地方政府預算軟約束問題，中央應加強問責機制和淡化救助意識。一方面，中央應明確規定把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究;另一方面，應淡化地方政府債務風險暴露時中央即會救助的意識，上級明確不救助，地方自行解決債務問題，可以使地方政府在舉債時更加謹慎，舉債資金運用也會更加“節約”。

　　針對官員考核機制的問題，應加快地方政府職能的改變，改革“唯GDP”論的晉升考核機制。可通過加入消化存量債務、資源、環境保護和民生就業為核心的激勵機制，推動地方政府實現由建設型轉向服務型的轉型。針對政府大包大攬的投資體制，地方政府可積極引入社會資本，通過打破部分公用事業領域壟斷、允許民營資本以參股的形式投資基建、給予民間資本定價收費自主權并給予在土地、金融方面的政策扶持，提升基礎設施項目對民營資本的吸引力。

　　上述均是化解中長期債務風險的治本之策，但考慮金融危機以來的幾輪穩增長措施致地方債務擴張太快，積累了盈利無法覆蓋本息的不良資產。對此，政府對該存量債務應分類處理，通過中長期債券發行置換公益類項目，而對盈利確實無法改善的非公益性項目應盡快處置，防止系統性金融風險發生。

　　首先，政府可以通過信貸資產證券化和成立地方資產管理公司，銀行可將部分不良貸款通過資產證券化的方式打折出售。銀行雖承擔一定的損失，但增強了銀行資產的流動性，大大降低銀行的風險。

　　其次，貸款展期和發行長期限城投(地方債或市政債)。債務到期后，在地方政府無力還本的情況下，政府可以通過發行長期限融資工具置換存量債務，將地方政府債務到期時間向后大幅推延。

　　最后，地方政府可出售地方國有資產、土地，直接償還地方政府債務。為避免系統性金融風險，中央也可利用其低杠桿率優勢，通過發行特國債，兜底地方政府債務，但必須明確相關負責人的責任并采取懲罰措施，以防范中央無限救助預期下的道德風險。

　　總體而言，上述方案多數是不得已而為之的舉措?；獾胤秸畟鶆诊L險的治本之道還是加快財稅體制改革，對等政府間的財政事權，轉變政府職能，將建設型政府轉變為服務型政府，增強地方政府債務的預算硬約束。