財(cái)政投資評(píng)審：公共財(cái)政改革的重要環(huán)節(jié)

財(cái)政投資評(píng)審是公共財(cái)政的重要活動(dòng) 投資支出從來(lái)都是我國(guó)財(cái)政支出最重要的組成部分。我國(guó)財(cái)政制度的公共化改革，一方面決定了財(cái)政投資支出也必須向著公共化方向轉(zhuǎn)變；另一方面財(cái)政投資支出公共化，本身就是整個(gè)財(cái)政制度公共化的基本組成部分之一，支持促進(jìn)和推動(dòng)著整個(gè)財(cái)政制度的公共化進(jìn)程。改革開放盡管使得財(cái)政投資的內(nèi)容和范圍發(fā)生了很大的變化，占財(cái)政總支出比重也下降了，但并沒(méi)有否定投資在財(cái)政支出中的重要性，仍然對(duì)財(cái)政支出活動(dòng)乃至整個(gè)財(cái)政活動(dòng)起著舉足輕重的作用。因此，如何加強(qiáng)財(cái)政投資的規(guī)范、約束、監(jiān)督和管理，仍然是財(cái)政制度公共化過(guò)程中的重大課題。 　　財(cái)政投資評(píng)審活動(dòng)，就是加強(qiáng)財(cái)政投資規(guī)范和預(yù)算管理的重要手段。財(cái)政投資評(píng)審，直接約束和監(jiān)督財(cái)政投資項(xiàng)目的概（預(yù)）算、竣工決（結(jié)）算等各方面的活動(dòng)，對(duì)于保證財(cái)政投資項(xiàng)目的工程質(zhì)量，加強(qiáng)項(xiàng)目的支出預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政投資效率，保證財(cái)政投資活動(dòng)的正常順利進(jìn)行等，都起著無(wú)可替代的直接作用。因此，財(cái)政投資評(píng)審活動(dòng)，是財(cái)政投資活動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是財(cái)政履行自己職能的重要內(nèi)容。 　　財(cái)政投資評(píng)審制度改革立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基點(diǎn) 就財(cái)政投資項(xiàng)目評(píng)審來(lái)看，其依據(jù)主要是國(guó)家有關(guān)的投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，有關(guān)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、財(cái)政投資評(píng)審、經(jīng)濟(jì)合同和工程建設(shè)的法律、法規(guī)以及規(guī)章制度等與工程項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)定。這些，在不同的經(jīng)濟(jì)體制下有著不同的內(nèi)容和要求。 　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政投資主要是公共性的，它直接為市場(chǎng)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等外部條件，其投資內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了很大改變，其投資范圍大大縮小，已經(jīng)不再是國(guó)家計(jì)劃安排和控制整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本手段。在這種背景下，財(cái)政投資評(píng)審活動(dòng)的性質(zhì)和目的，就不能不發(fā)生根本性的變化，從為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變到為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)上來(lái)。財(cái)政投資評(píng)審制度和工作內(nèi)容、方式方法也必然相應(yīng)地發(fā)生變化，從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)轉(zhuǎn)到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)上來(lái)。 　　財(cái)政投資評(píng)審制度改革是財(cái)政公共化變革具體步驟 就公共財(cái)政投資來(lái)看，其項(xiàng)目效益必須采用社會(huì)方式，而不是商業(yè)方式來(lái)評(píng)審。作為公共性投資，其首要目的是服務(wù)于社會(huì)利益，而不是追求項(xiàng)目本身的市場(chǎng)贏利。為此，公共投資效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就不能局限于項(xiàng)目本身的市場(chǎng)成本與收益，還必須包括項(xiàng)目所涉及的社會(huì)成本與所產(chǎn)生的社會(huì)收益。這就不適合采用商業(yè)性方法來(lái)考核與評(píng)審，而應(yīng)當(dāng)采用社會(huì)成本效益方法來(lái)進(jìn)行分析與評(píng)判。正因如此，隨著改革導(dǎo)致市場(chǎng)化程度的加深，日益商業(yè)銀行化的中國(guó)建設(shè)銀行繼續(xù)代行財(cái)政投資評(píng)審職能，就越來(lái)越不合適了。在這種背景下，財(cái)政部門自己接過(guò)財(cái)政投資評(píng)審職能，改革了財(cái)政投資評(píng)審制度，就是一種順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的舉措，是財(cái)政公共化改革一項(xiàng)重要的具體內(nèi)容和步驟。 　　在新的財(cái)政投資評(píng)審制度下，除了國(guó)家計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算和有關(guān)的規(guī)章制度等之外，評(píng)審活動(dòng)應(yīng)當(dāng)更多地結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行。為此，應(yīng)當(dāng)予以有關(guān)的法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)合同、市場(chǎng)信息（包括市場(chǎng)價(jià)格和工程造價(jià)等）以更多的關(guān)注，評(píng)審活動(dòng)在財(cái)政部門主持和起核心作用的前提下，也應(yīng)當(dāng)盡可能地采用市場(chǎng)方式來(lái)進(jìn)行，以提高評(píng)審活動(dòng)本身的效率性。對(duì)于投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、可行性報(bào)告、初步設(shè)計(jì)概算等的批復(fù)活動(dòng)，還有投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工合同及其施工管理等文件的確立，也都應(yīng)當(dāng)立足于市場(chǎng)這個(gè)基點(diǎn)。在這種背景下，不管有關(guān)財(cái)政投資評(píng)審制度是如何設(shè)計(jì)和規(guī)定的，它都不可能不反映我國(guó)市場(chǎng)因素和市場(chǎng)體系的發(fā)展?fàn)顩r，都不可能不把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本要求體現(xiàn)在具體的財(cái)政投資評(píng)審活動(dòng)中。因此，財(cái)政投資評(píng)審制度改革，本身就是我國(guó)財(cái)政制度公共化改革的一個(gè)具體內(nèi)容，它直接促進(jìn)著財(cái)政公共化的進(jìn)程。 　　評(píng)審活動(dòng)將大大提高財(cái)政投資的效率 就具體的財(cái)政投資評(píng)審來(lái)看，其內(nèi)容主要有：項(xiàng)目基本建設(shè)程序和基本建設(shè)管理制度執(zhí)行情況；項(xiàng)目招標(biāo)標(biāo)底的合理性；項(xiàng)目概算、預(yù)算、竣工決（結(jié)）算；建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政性資金的使用、管理情況；項(xiàng)目概、預(yù)算執(zhí)行情況以及與過(guò)程造價(jià)相關(guān)的其他情況；對(duì)使用科技三項(xiàng)費(fèi)、技改貼息、國(guó)土資源調(diào)查費(fèi)等財(cái)政性資金項(xiàng)目進(jìn)行的專項(xiàng)檢察；財(cái)政部門委托的其他業(yè)務(wù)，等等。這些活動(dòng)更多地屬于微觀經(jīng)濟(jì)的范疇，因?yàn)槭蔷屯顿Y項(xiàng)目本身的效率來(lái)評(píng)審的，考核的是項(xiàng)目本身的活動(dòng)情況、活動(dòng)過(guò)程和活動(dòng)結(jié)果，而不是投資所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。它考核和評(píng)審財(cái)政投資項(xiàng)目從立項(xiàng)和提出初步設(shè)計(jì)方案，到確定項(xiàng)目的投資概算、安排項(xiàng)目的投資預(yù)算，再到項(xiàng)目的招投標(biāo)和組織施工，最后到項(xiàng)目的驗(yàn)收和結(jié)算與決算的整個(gè)具體過(guò)程。盡管此時(shí)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)要涉及社會(huì)成本和社會(huì)效益，但仍然是圍繞著項(xiàng)目本身來(lái)進(jìn)行的。 　　財(cái)政投資評(píng)審活動(dòng)的這種“微觀化”，應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政活動(dòng)根本要求的具體體現(xiàn)。市場(chǎng)化改革使得財(cái)政投資活動(dòng)的微觀內(nèi)容與宏觀內(nèi)容相分離，使得財(cái)政投資評(píng)審開始深入到微觀經(jīng)濟(jì)的層面，能夠就項(xiàng)目本身的投資效果進(jìn)行考核與評(píng)審，對(duì)于提高我國(guó)財(cái)政投資的效率是非常關(guān)鍵的。 　　我國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審制度改革，幾乎是與積極財(cái)政政策實(shí)施同時(shí)進(jìn)行的。這對(duì)于提高財(cái)政投資效率，節(jié)約仍然是極為有限的財(cái)政資金，加快我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是具有重大意義的。積極財(cái)政政策的實(shí)施，一下子使財(cái)政投資以千億元的規(guī)模膨脹，此時(shí)如果只關(guān)注財(cái)政投資的宏觀效應(yīng)，而不考慮財(cái)政投資的微觀效率，大手大腳地?fù)]霍財(cái)政資金，隨意安排投資項(xiàng)目，那將形成一輪新的巨大浪費(fèi)。我國(guó)是一個(gè)資本和財(cái)力極度緊缺的國(guó)度，任何財(cái)政投資都必須精打細(xì)算，高度節(jié)約有效使用。財(cái)政投資評(píng)審配合著積極財(cái)政政策的實(shí)施，對(duì)于投資節(jié)約是起了很大作用的，1999－2001年間全國(guó)各級(jí)財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)在對(duì)基建項(xiàng)目、專項(xiàng)支出項(xiàng)目等的評(píng)審中，審出了不合理資金352億元，就說(shuō)明了這點(diǎn)。 　　它是政府預(yù)算制度改革的一個(gè)重要保證 政府預(yù)算制度改革，是財(cái)政制度公共化改革的中心環(huán)節(jié)與核心內(nèi)容。1999年以來(lái)，我國(guó)的政府預(yù)算制度改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段，但也遇到了大量的阻力困難，其中包括許多技術(shù)層面的難題，使得公共化改革難以向深層次推進(jìn)。在這些技術(shù)性難題中，就包括了如何細(xì)化預(yù)算的問(wèn)題。財(cái)政投資評(píng)審本身就是財(cái)政支出預(yù)算管理的一個(gè)組成部分，因此，財(cái)政投資評(píng)審制度改革是有助于克服這一難題的。 　　財(cái)政投資評(píng)審制度改革與政府預(yù)算制度改革的配合主要表現(xiàn)在：它可以配合部門預(yù)算改革，建立“先評(píng)審后編制”的機(jī)制。從部門預(yù)算編制的實(shí)踐來(lái)看，其重點(diǎn)是支出預(yù)算，而支出預(yù)算的難點(diǎn)則是項(xiàng)目支出預(yù)算。它需要在項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目支出預(yù)算編制等各個(gè)程序嚴(yán)格審查，才能確保預(yù)算編制質(zhì)量。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有助于克服財(cái)政部門缺乏投資評(píng)審專業(yè)人員的缺陷，細(xì)化了預(yù)算，也提高預(yù)算編制質(zhì)量。它可以配合國(guó)庫(kù)管理制度改革，建立“先評(píng)審后撥款”的機(jī)制。基本建設(shè)項(xiàng)目資金撥款具有周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)和動(dòng)態(tài)管理等特點(diǎn)，財(cái)政性建設(shè)資金撥款由現(xiàn)行的逐級(jí)下?lián)苻D(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)庫(kù)直接支付到項(xiàng)目建設(shè)單位或施工單位，使得財(cái)政國(guó)庫(kù)管理與財(cái)政投資評(píng)審更易于協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)了財(cái)政投資支出的管理。它可以配合政府集中采購(gòu)工作，建立“先評(píng)審后招標(biāo)”的機(jī)制。根據(jù)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，政府采購(gòu)制度必須與現(xiàn)行基本建設(shè)程序相銜接。納入政府采購(gòu)的基本建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和概算在獲得有關(guān)部門批復(fù)后，項(xiàng)目建設(shè)單位向財(cái)政部門保送項(xiàng)目預(yù)算，由財(cái)政投資評(píng)審中心進(jìn)行專業(yè)評(píng)審，從而大大提高政府采購(gòu)的效率與質(zhì)量。所有這些，都意味著財(cái)政投資評(píng)審制度的改革，是符合財(cái)政公共化改革要求的，將直接地和具體地促進(jìn)公共財(cái)政制度在我國(guó)的建立健全。