葉檀：硬預算根治吃空餉一點進步也會濺起大浪花

　　2013年6月至2014年9月開展的黨的群眾路線教育實踐活動進入收尾階段，在專項整治中，共清理清退“吃空餉”人員16.2629萬人。同期全國應清理清退公務用車11.9846萬輛，實際清理清退11.4418萬輛，占95.5%。此次吃空餉通過強硬的方式加以解決，但多數人面對這一數據在欣喜之余，會追問一句，以后還會不會發生吃空餉事件，是不是一直用目前的方式加以解決?

　　有理的疑問應該得到合理的答案，這一問題有可能得到根治，方法就是剛性、公開、透明的預決算。10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)發布，《預算法》得到前所未有的重視。

　　所謂公開有真有假，預算公開必須提前公布具體信息，籠統的急就章式的公開誠意可疑。如扶貧支出3億元，到底扶了哪些人?每人到位多少錢?這些數據不公布，沒有人能夠了解這筆扶貧款是否到位，甚至是否應該支出都難以了解，更談不上監督。如果一個部門有多少職員，每個員工支出多少清楚在列，每雙眼睛都在看著，誰還敢讓自己的七大姑八大姨吃空餉?相反，一旦公開的是收支總和，公開本部門薪酬總額一筆大賬，誰搞得清這里面的細節?工資高還是低、福利多還是少都未必能分析清楚。糊涂賬的軟預算是糊弄人的，硬預算、硬決算才是公共財政的基礎。

　　想做就能做到，萬事俱備，只欠決心。2009年，廣州市財政局將廣州市114個部門的財政預算在網上公開，連機關幼兒園的補貼都清清楚楚，人們七嘴八舌對財政用途分析之后，對于公開項目這件事本身，一致給予掌聲。此后竟成絕響，廣州市財政局也退回到了原地。

　　無論是新《預算法》，還是《決定》，都提出了公開的層級。如《決定》指出，細化政府預決算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開。政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目;支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。

　　也就是說，具體的項目收支必須公開，最好的辦法是按照功能分類而后再按照經濟分類公開到底，把每筆收支的明細列在上面，這樣不必有關部門自己解釋，各種的解讀也會讓公眾了解賬目的合理性，以及支出的效率如何。一旦公開具體項目之后，審計署也許就可以更透徹地審計造假賬的問題了。否則，除了審計部門有數據有能力逐筆核對，是吃飯了還是旅游了，公眾仍然無法得到具體信息。

　　在預算中，還有個老大難問題，就是國庫由誰經理的問題，央行與財政部如何各司其職?按照現行的《預算法》第48條規定，縣級以上各級預算必須設立國庫;具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。

　　在此后的法律修改中，央行與財政部的主導權來回折騰，最終形成了利益平衡的結果，新《預算法》首次明確規定“政府的全部收入應當上繳國家金庫”，央行取得了國庫的經理權，但仍留了一道口子，允許財政專戶(各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶)存在，沒有明確提出“兩個直達”：所有公款從繳款人賬戶直達國庫單一賬戶，所有公款從國庫單一賬戶直達供應商或收款人賬戶。這可以說是對各級財政部門、地方政府的綏靖。從權力的制衡來看，統一上繳國庫是最好的辦法。舉個例子，交通罰款直接交給銀行而不是交給公安，是個杜絕腐敗的方法，因為中間有地方財政專戶制約，如果財政收入直接進入國庫，那么那些好大喜功的面子工程等，建造起來就要困難得多。