解析棉花綜合補貼政策體系

　　目標價格政策的實施能否解決棉花產業發展所面臨的一系列問題還待商榷。新疆是我國優質棉生產基地，其產量占全國的一半以上，對維護棉花安全舉足輕重，還對維護邊疆穩定意義重大。我國現有的進口配額制度、臨時收儲和良種補貼在保護棉農利益，穩定棉花生產上的政策效果不彰。

　　一、構建棉花綜合補貼政策體系背景

　　我國棉花生產支持政策備受各方關注有多方面原因的影響，主要是臨時收儲政策使棉花價格市場形成機制失靈，進而導致國內外棉花差價過大和國內棉花庫存不斷攀升。目標價格政策的實施主要解決了市場決定棉花價格的問題，也減輕了國儲在棉花收購問題上的壓力，但要持續保持棉花產業的穩定和發展，還必須全方位考慮采取綜合補貼政策體系。就綜合補貼政策構建而言，棉花產業發展的發展趨勢是其重要基礎和背景。其中主要有以下幾點：

　　1、我國植棉分布不斷調整，進一步向新疆集中

　　長期以來我國棉花種植主要分布在黃河流域、長江流域和西北內陸三大主產棉區，其中長江流域棉區面積占全國的25%，總產量占全國的22%; 黃河流域棉區面積占全國的40%，總產量占全國的37%; 西北內陸棉區面積占全國的35%，總產量占全國的41%。但隨著我國勞動力等要素價格的大幅上升，植棉格局發生重大變化，新疆棉區所占比重不斷增加，內地棉區則持續減少。朱會義( 2013) 指出1980 年以來我國棉花生產格局在空間上逐步向新疆集中，這一變化不僅促進了新疆地區耕地的擴張，也強化了新疆地區在我國農業生產中的地域功能。他認為勞動生產率的區域差異是市場經濟條件下我國棉花生產向新疆集中的主要原因。從經濟學的角度來看，近年來，隨著我國農村勞動力價格的不斷上升，棉花生產在我國黃河流域和長江流域棉區的機會成本逐漸增大，而新疆地區的植棉優勢逐步凸顯，在總種植面積微幅增長的情況下，單產水平也穩步提升，總產占全國的比重大幅上升。根據新疆棉花公檢數量和國家收儲數量測算新疆棉花產量占全國的比重已超過60%。

　　2、我國棉花生產成本不斷加大，國際競爭優勢減弱

　　近年來隨著我國要素價格的上升和人民幣的升值，我國棉花低成本優勢不斷弱化，種子、農藥、水費、化肥等重要農業生產資料價格上漲，尤其是勞動力成本的大幅上升，使我國的棉花種植成本不斷攀升。根據我國發改委公布的《全國農產品成本收益資料匯編2014》，2008年我國棉花平均畝產皮棉83.2公斤/畝，總成本1080元/畝，其中，物質和服務費用403元/畝，人工成本527元/畝;2013年我國棉花平均畝產皮棉88.2公斤/畝，較2008年上升6%，總成本2177元/畝，較2008年上升102%，其中，物質和服務費用565元/畝，2008年上升40%，人工成本1360元/畝，2008年上升158%。與此對應，美國棉花生產產量略有下降，生產成本增幅很小。2008年美國棉花平均畝產皮棉47.3公斤/畝，總成本665元/畝;2013年美國棉花平均畝產皮棉44.2公斤/畝，較2008年下降6.5%，總成本717元/畝，較2008年上升1.6%。

　　以每50公斤皮棉產量看，2008年我國棉花生產總成本為531元，美國棉花生產總成本為704元，高于我國32.6%，而2013年我國棉花生產總成本為1036元，美國棉花生產總成本為811元，我國反高于美國21.7%。與美棉相比我國棉花生產的成本優勢已明顯喪失，與其他棉花生產低成本國家相比差距更大。

　　近年來，世界主要產棉國棉花產量的變化也反映了此趨勢，主要表現在美國、澳大利亞棉花產量的下降，及中南亞和南美等國棉花產量的上升，而我國棉花在國內臨時收儲和目標價格政策支持下還保持穩定增長的勢態。

　　3、我國紡織企業面臨轉型升級，用棉質量要求提高

　　近10年來，受加入WTO后，我國紡織服裝對外出口限制的減少，紡織業保持了高速發展的態勢。2011年，規模以上紡織企業累計實現工業總產值54786.5億元，同比增長26.8%。此后，紡織行業總量上雖然繼續保持增長，但增速明顯回落，固定資產投資和新增項目增長緩慢，行業利潤也持續回落，主要原因是勞動力成本上升、原材料漲價、人民幣升值。紡織產業的高成本時代已經到來，以廉價勞動力作為主要支撐的中國紡織服裝業低成本競爭優勢不再。從產品產量上看，主要大類產品產量增速普遍下降，化纖、紗、布、服裝幾類重點產量增幅均持續下降。2013年規模以上紡織企業化纖、紗、布、服裝產量分別為4122萬噸、3200萬噸、683億米和271億件，同比分別增長7.9%、7.2%、4.6%和1.3%，增速分別較上年同期下降3.3、2.6、7.0和4.9個百分點。紡織企業面臨升級轉型的需要，低端低附加值產品逐步向東南亞、非洲等地轉移趨勢不斷加大;國內紡織企業先規?；?、高端化發展，對棉花質量的要求不斷提高。

　　二、構建棉花綜合補貼政策基本要求

　　1、維持國內棉花生產的適度規模，優化生產布局

　　由于我國棉花生產成本的不斷攀升，國內棉花生產競爭優勢不斷削弱，而中南亞和非洲等地區棉花生產成本較低，發展潛力具巨大，從充分利用國內外兩個市場資源的角度看，應該降低國內棉花種植規模。但紡織服裝業在今后相當長一段時間內仍然是我國國民經濟和增加就業基本產業之一，棉花是紡織企業的基本原料，也是國民經濟的基礎性物資之一，維護適當的自給率是減低風險，保持產業鏈穩定發展，保障國民經濟安全的基本要求。因此，適度降低國內棉花種植規模，同時保持對國際棉花市場的控制權和話語權應成為我國棉花生產的發展目標之一。

　　在此基礎上，應該繼續調整國內棉花生產布局，發揮比較優勢。新疆作為我國優質棉生產基地的基本格局已經初步形成，應進一步鞏固。

　　2、保護棉農利益

　　農業生產本身周期性較長，在農業現代化發展中農業種植結構調整的成本也不斷加大。棉花生產相對糧油等大田作物而言，對農民素質和種植經驗要求更高。保護棉農積極性是維護棉花生產穩定的基礎。同時維持農民的生計是國計民生的基本問題，對于新疆多民族地區而言尤為重要。因此，保護棉農利益就成為棉花綜合補貼政策的第一目標。

　　3、促進棉花質量的提高

　　臨時收儲政策割裂棉花生產與紡織用棉的聯系，導致國內棉花生產片面追求產量的局面，進而導致國內棉花質量不斷下降。隨著國內紡織企業向高端化發展，對棉花質量的重視會超過對棉花價格的關注。因此，重視棉花生產質量既是支持紡織產業轉型升級的要求，也是塑造品牌和增加國內棉花競爭力的需要。目標價格政策回復市場定價機制，在一定程度上遏制里面花質量進一步下降的趨勢。但棉花質量提升的復雜性決定了僅通過市場調控難以自覺實現預期目標，通過一定的產業支持政策促進棉花質量的提高是重要途徑和手段。

　　4、促進棉花生產的現代化

　　棉花是產業鏈最長的農產品之一，其生產本身的復雜性和與上下游產業鏈的結合度都對棉花生產提出了更高的要求，也給棉花生產現代化賦予了更高的要求。其中比較突出的表現在以下幾方面：一是提高棉花的規?；a，既有利于提高棉花質量和產量及控制成本，也有利于新技術的采用和推廣及標準化，還會降低棉花支持政策的實施成本;二是加強棉花品種研發、推廣和管理的力度，棉花品種無論在棉花質量和產量，還是對栽培管理和機械化等方面都起著決定性的作用;三是加大棉花機械化、信息化的水平，隨著要素成本的上升，特別是勞動成本的上升，機械化和信息化已成為控制棉花生產成本的重要手段，特別是棉花機械化采收和加工。四是對棉花生產的生態問題支持，在新疆棉花生產基本實現了百分之百的地膜化栽培，還存在連續十多年，甚至二十年以上的連續種植等狀況，產生了生態污染和過度利用等問題，應給予重視。

　　三、我國棉花綜合補貼政策的基本設想

　　我國棉花支持政策目前主要有目標價格政策、良種補貼、農機補貼、滑準稅和進口配額等政策。但這些政策并不能適應國內棉花產業發展的新形勢，也不能滿足產業發展的新要求，應加以完善和補充。

　　1、目標價格政策

　　2014年的目標價格政策在中央和新疆地方政府的反復論證、高度重視和認真實施下取得了較好的效果，為下一步完善積累了寶貴經驗，筆者以為應進一步從以下方面完善：

　　一是目標價格的確定既要考慮棉農的生產成本、也要考慮國際市場棉花價格。即：目標價格=國內基礎生產成本(含合理利潤)*權衡系數+國際市場平均價格*(1-權衡系數)。在國內其他生產支持政策尚未建立起來時，權衡系數可適當高一些，隨著國內其他支持政策的建立，逐步降低權衡系數，既有有利于控制和保護國內產業，也有利于與國際價格逐步接軌;

　　二是目標價格補貼政策應簡化補貼方案。就新疆地方而言，目前的目標價格補貼實施辦法是按照產量或產量與面積分成進行補貼，實施過程中涉及的部門多、環節多，導致政策執行成本居高不下，同時仍具有片面重視產量，忽視質量問題(當然，有部分人認為市場的優質優價可以部分解決該問題，但就目前的補貼差額和質優差價而言，棉農多傾向于高產)。按面積補貼簡化了補貼涉及的部門、環節，降低了成本。但關于面積的確定不能按照種多少就補多少來確定(防止廣種薄收，騙取補貼)，在面積確定上，一方面建立信息系統和數據庫，實施檔案和黑名單制度，另一方面也可以考慮根據歷史棉花和政策導向(緊縮或擴張)確定補貼面積。對新疆兵團棉花生產而言，由于其特殊性，應繼續實行計劃單列的政策，是按面積和產量補貼政策實施成本變化不大，故可根據其兵團管理的需要自行確定。

　　三是形成固定的定價辦法和提早確定下一輪的目標價格，增強可預見性。

　　2、生產補貼政策

　　(1)優質棉花品種研發、推廣和管理支持政策?，F有的良種補貼政策已演化為普惠制，且支持額度小，難以發揮相應的作用。應加以調整：一是加大棉花新品種研發機構的支持力度，重點支持更優質、有利于機采品種研發的支持;二是增大優質品種補貼力度;三是嚴格種子管理制度。

　　(2)給予規模化經營補貼政策。加大棉花合作社、土地連片經營支持力度，可根據農場、合作社、連片等和經營規模確定支持力度

　　(3)農業機械化補貼政策。現有的機械化補貼實行的是農機具購置補貼，支持力度小，對于棉花機械化而言除一般的農機具身補貼外，重點加大對棉花采摘機械化和機采棉加工的支持力度。

　　(4)地膜補貼政策。考慮生態要求，可強制使用較厚的可回收地膜，一方面解決生態問題，一方面也有利于減輕棉農成本

　　(5)農業保險政策。仿照發達國家對農業生產的保險政策來調控市場價格對農戶生活的影響。

　　3、其他政策

　　(1)收入補貼政策。對于部分特定區域和群體可實施收入補貼政策。

　　(2)其他政策完善。在國際貿易規則下，繼續通過滑準稅、配額和其他可采取的政策來促進國內棉花產業健康發展。