八組容易混淆的行政公文文種辨析

　　正確選用辨析。

　　一、公告、通告與通知

　　公告是“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或法定事項”的行政公文。通告是“適用于公布社會有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”的行政公文。通知是“適用于批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)辦理和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，任免人員”的行政公文。公告，根據(jù)其作用可以劃分為重要事項公告、法定事項公告;通告，根據(jù)其作用可以劃分為制約性通告、知照性通告;通知，根據(jù)其作用可以劃分為發(fā)布性通知、轉(zhuǎn)發(fā)性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知。由此可見，公告、通告和知照性通知均具有“告知事項”的功能。

　　公告、通告與知照性通知雖有告知事項的相同點，但不能隨意拿公告取代通告或拿通知取代公告和通告，其主要區(qū)別有四點：①告知范圍不同。公告是面向國內(nèi)外公開告知，通告是面向轄區(qū)一定范圍內(nèi)公開告知，而通知是面向內(nèi)部告知下級單位辦理某一事項。②發(fā)文機(jī)關(guān)不同。公告一般限于最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高行政機(jī)關(guān)及其工作部門，省一級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，某些法定機(jī)關(guān)如人民法院、人民檢察院以及被授權(quán)的部門如海關(guān)、新華社、人民銀行等，地方行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位一般不使用公告;而通告和通知則各級單位均可行文，無限制性。③內(nèi)容性質(zhì)不同。公告內(nèi)容屬重要事項或法定事項，重在知照性;通告內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)，或宣布行政措施，或告知具體事務(wù)，兼有知照和約束的作用;知照性通知主要是告知周知性事務(wù)，如召開會議、節(jié)假日安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置或調(diào)整、印章啟用或更換等。④發(fā)布方式不同。公告一般通過新聞媒體發(fā)布;通告除了在新聞媒體發(fā)布外，也可采用在相關(guān)地區(qū)張貼的方式;而通知一定是用常規(guī)行政公文形式來下發(fā)。

　　明白了公告、通告與知照性通知諸多方面的區(qū)別，就可避免公開告知事項和內(nèi)部告知事項混用文種的現(xiàn)象，就可避免凡“告知公眾”均用公告的現(xiàn)象，就可避免在一定范圍內(nèi)遵守或周知的事項也用公告的現(xiàn)象，但也一定要記住凡有關(guān)法定事項一定要用公告。

　　二、命令、決定與通報

　　命令是“適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章;宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施;嘉獎有關(guān)單位及人員”的行政公文。決定是“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”的行政公文。通報是“適用于表彰先進(jìn)，批評錯誤，傳達(dá)重要精神或者情況”的行政公文。由此可見，命令中的嘉獎令、決定中的獎勵決定和通報中的表彰通報均具有“表彰先進(jìn)”的功能。

　　嘉獎令、獎勵決定和表彰通報雖都可以表彰先進(jìn)，但也不能隨便抓到什么表彰類文種就用什么文種，因為三者之間有著嚴(yán)格的區(qū)別：①發(fā)文機(jī)關(guān)不同。嘉獎令只有具備發(fā)布命令權(quán)根的機(jī)關(guān)(一般為中央軍委、國務(wù)院及部級機(jī)關(guān))方可使用，其他無權(quán)使用命令的機(jī)關(guān)只能選擇決定與通報。②行文目的不同。嘉獎令和獎勵決定側(cè)重于下組織結(jié)論，即對單位或個人的事跡予以肯定和贊揚(yáng)，作出組織決定;表彰通報則側(cè)重于樹立典型，宣傳好人好事，起教育群眾、推動工作的作用。③獎勵級別不同。對事跡特別突出、貢獻(xiàn)特別卓越的單位或個人給予獎勵(如授予國家級榮譽(yù)稱號)，用命令;對業(yè)績顯著、貢獻(xiàn)突出的給予獎勵(如授予榮譽(yù)稱號)，用決定;對事跡先進(jìn)，但還夠不上嘉獎、記功等獎勵而給予表揚(yáng)的，用通報。④獎勵內(nèi)容不同。使用決定進(jìn)行表彰，一般是精神獎勵與物質(zhì)獎勵并重;而使用命令和通報進(jìn)行表彰，是以精神獎勵為主，一般沒有物質(zhì)獎勵。

　　各級行政機(jī)關(guān)實行獎勵，應(yīng)該依據(jù)法律的規(guī)定和職權(quán)，根據(jù)獎勵的性質(zhì)、級別和作用等實際情況，選擇相應(yīng)的文種。如《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于授予金春明同志“雷鋒式消防戰(zhàn)士”榮譽(yù)稱號的命令》(國函〔2006〕31號)、浙江省人民政府《關(guān)于表彰浙江省農(nóng)業(yè)科技突出貢獻(xiàn)者和先進(jìn)工作者的決定》(浙政發(fā)〔2006〕36號)、溫州市人民政府辦公室《關(guān)于表彰溫州市創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市工作先進(jìn)單位先進(jìn)個人的通報》(溫政辦〔2003〕129號)，這三個文件選擇的表彰文種就非常合適。{page_break}

　　三、命令與通知

　　命令是“適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章;宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施;嘉獎有關(guān)單位及人員”的行政公文。通知是“適用于批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，任免人員”的行政公文。命令，根據(jù)其作用可以劃分為公布令、行政令、嘉獎令和任免令;通知，根據(jù)其作用可以劃分為發(fā)布性通知、轉(zhuǎn)發(fā)性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知。由此可見，命令和通知均具有“發(fā)布規(guī)章和人事任免”的功能。

　　命令和通知雖然均有發(fā)布規(guī)章和人事任免的功能，但兩者之間有著明顯的區(qū)別：①發(fā)布規(guī)章的不同。命令“適用于依照有關(guān)法律公布行政法律和規(guī)章”，即只有國家主席、全國人大常委會和委員長、國務(wù)院總理和各部部長、縣級及以上地方政府等才可以在法定權(quán)限內(nèi)發(fā)布規(guī)章;而縣級以下地方政府和各級人民團(tuán)體、企事業(yè)單位不能用命令發(fā)布，只能用通知來發(fā)布規(guī)章。②人事任免的不同。只有經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的國務(wù)院組成人員任命名單，才能用命令形式來發(fā)布;省及以下政府、部門和各級人民團(tuán)體、企事業(yè)單位的人事任免不能用命令，而使用通知。

　　在實際工作中，要嚴(yán)格并規(guī)范使用令來發(fā)布規(guī)章和人事任命。如溫家寶總理于2008年7月21日發(fā)布《對外承包工程管理條例》的《中華人民共和國務(wù)院令》第536號;財政部謝旭人部長于2007年10月12日發(fā)布《金融企業(yè)國有資產(chǎn)評估監(jiān)督管理暫行辦法》的《中華人民共和國財政部令》第47號;再如胡錦濤主席于2008年3月16日發(fā)布“根據(jù)中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第一次會議的決定，任命溫家寶為中華人民共和國國務(wù)院總理”的第一號《中華人民共和國主席令》。這些用令來發(fā)布規(guī)章和人事任命就非常正確、非常規(guī)范。

　　四、決定、通知與意見

　　決定是“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關(guān)單位和人員，變更或者撤銷下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”的行政公文。通知是“適用于批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，任免人員”的行政公文。意見是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”的行政公文。決定，根據(jù)其作用可劃分為政策性決定、部署性決定、獎懲性決定和變更撤銷性決定;通知，根據(jù)其作用可劃分為發(fā)布性通知、轉(zhuǎn)發(fā)性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知;意見，根據(jù)其作用可劃分為下行的指導(dǎo)性意見、上行的建議性意見和平行的協(xié)商性意見。由此可見，決定、通知和指導(dǎo)性意見都屬下行文，均有“向下級布置工作”的功能。

　　決定、通知與指導(dǎo)性意見雖然均具有向下級布置工作的功能，但三者之間的區(qū)別也是明顯的：①行文目的不同。決定一般側(cè)重于宏觀指揮;通知一般側(cè)重于微觀指示;意見一般側(cè)重于微觀指導(dǎo)，即取代了過去指示的作用。②內(nèi)容特征不同。決定常用于重要事項、重大行動的安排，帶有較強(qiáng)的決策性和綱領(lǐng)性，提出的辦法、措施比較原則;通知使用面寬，常用于部署工作，要求明確而具體;用于下發(fā)的意見大多是針對新情況、新問題提出見解和處理辦法，或作原則性指導(dǎo)，或提出明確具體的要求，文中往往有較多的說理成分。③執(zhí)行程度不同。決定的指令最強(qiáng)，通知次之。意見作為下行文兼具指令性和指導(dǎo)性兩種效用：如文中對貫徹執(zhí)行有明確要求的，下級機(jī)關(guān)應(yīng)遵照執(zhí)行;無明確要求的，下級機(jī)關(guān)可參照執(zhí)行。

　　在實際工作中，這三類向下級布置工作的文件使用較多，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)〔2008〕17號)、《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》(國發(fā)〔2008〕25號)、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持繞發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2007〕38號)。為了準(zhǔn)確把握這些文種，其前提一定要準(zhǔn)確把握行文的目的和行文的內(nèi)容。

　　五、函與意見

　　函是“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”的行政公文。意見是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”的行政公文。函，根據(jù)其作用可劃分為商洽函、詢問答復(fù)函和求批審批函;意見，根據(jù)其作用可劃分為下行的指導(dǎo)性意見、上行的建議性意見和平行的協(xié)商性意見。由此可見，商洽函和協(xié)商性意見大多屬于平行文，均有“向平級和不相隸屬機(jī)關(guān)之間協(xié)商工作”的功能。

　　商洽函和協(xié)商性意見雖具有向平級和不相隸屬機(jī)關(guān)之間協(xié)商工作的相同點，但兩者之間還是有區(qū)別的：①行文內(nèi)容不同。函之間協(xié)商的常為一般事宜，如商談人事調(diào)動、聯(lián)系參觀學(xué)習(xí)、邀請講學(xué)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)等;意見之間協(xié)商的常為重要事宜，如《××省人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)長江近期防洪建設(shè)若干意見的修改意見》。②回復(fù)要求不同。去函一般要求有復(fù)函;意見一般無回復(fù)，因為協(xié)商性意見僅供對方參考，也就是說對方可以采納，也可以不采納。

　　從實際情況看，商洽函與協(xié)商性意見的行文目的、行文作用比較接近，所以一般使用商洽函較多，使用協(xié)商性意見較少。{page_break}

　　六、報告、請示與意見

　　報告是“適用于向上級機(jī)關(guān)匯報工作，反映情況，答復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”的行政公文。請示是“適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)”的行政公文。意見是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”的行政公文。報告，根據(jù)其內(nèi)容性質(zhì)可劃分為工作報告、情況報告、答復(fù)報告和報送報告;請示，根據(jù)其作用可劃分為請求批示性請示、請求批準(zhǔn)性請示;意見，根據(jù)其作用可劃分為下行的指導(dǎo)性意見、上行的建議性意見和平行的協(xié)商性意見。由此可見，報告、請示和建議性意見都屬上行文，均具有“向上級反映工作”的功能。

　　報告、請示與建議性意見雖然均有向上級反映情況的功能，但三者之間區(qū)別有三點：①行文目的不同。報告?zhèn)戎赜趨R報工作、反映情況;請示側(cè)重于上級指示、批準(zhǔn);作為上行文的意見側(cè)重于對重要問題提出解決辦法，要求上級批轉(zhuǎn)執(zhí)行。②行文時間不同。報告不受時間限制，事前、事中和事后都可行文;請示必然在事前行文;意見一般也在事前行文。③文種特點不同。報告具有單向性，不需要上級回文批復(fù);請示具有雙向性，上級一定要回文批復(fù);而上行的意見也具有雙向性，上級或上級授權(quán)文秘部門一般用通知來批轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)發(fā)。

　　在實際工作中，報告與請示的混用情況還比較嚴(yán)重。有的明明是要求上級領(lǐng)導(dǎo)“批復(fù)”的，應(yīng)用請示，卻用報告行文;有的只是報告工作，其所采取的措施本單位有權(quán)決定，不過是程序應(yīng)讓上級部門知道，而不是要求上級“審批”，卻用請示行文，或在結(jié)尾處用上“妥否，請批復(fù)”、“以上報告妥否，請審批”等結(jié)語，讓擬辦部門無所適從;有的在報告中夾雜請示的事項，有的在請示中充塞報告的內(nèi)容，還有的兩者合二為一稱之為“請示報告”。另外，有的同志還不知道報告的適用范圍已刪去“提出意見和建議”的功能，因此上行的建議性意見已取代了呈轉(zhuǎn)性報告和請求批轉(zhuǎn)性請示。對于這些容易混淆的問題，我們必須把它弄清楚，才能正確使用公文文種。

　　七、函與請示

　　函是“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”的行政公文。請示是“適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)”的行政公文。函，根據(jù)其作用可以劃分為商洽函、詢問答復(fù)函和求批審批函;請示，根據(jù)其作用可以劃分為請求批示性請示和請求批準(zhǔn)性請示。由此可見，函和請示均具有“請求批準(zhǔn)”的功能。

　　求批審批函和請示雖然均有向?qū)Ψ秸埱笈鷾?zhǔn)的功能，但兩者之間區(qū)別是嚴(yán)格的：①行文對象不同。凡是向不相隸屬機(jī)關(guān)請示批準(zhǔn)事項，應(yīng)用函;凡是向有隸屬關(guān)系的上級機(jī)關(guān)請求批準(zhǔn)，應(yīng)用請示。②行文語氣不同。向不相隸屬關(guān)系的主管機(jī)關(guān)提出請批事項的函，要彬彬有禮，語氣委婉，不卑不亢，多用商請性詞語;向有隸屬關(guān)系的上級請求批準(zhǔn)的請示，要體現(xiàn)敬重上級，言辭懇切，多用呈告性詞語。③結(jié)尾用語不同。求批函的尾語，多用“特此致函，請予函復(fù)”;請示的尾語，常用“特此請示，請予批復(fù)”。

　　目前，向不相隸屬的機(jī)關(guān)之間請求批準(zhǔn)使用請示的現(xiàn)象屢見不鮮，究其原因有以下兩個方面：一是發(fā)函機(jī)關(guān)認(rèn)為求人辦事，用函不足以表示尊重，怕影響問題的解決，或者曾因用函行文碰過釘子，于是為了好辦事而改用請示;二是收函機(jī)關(guān)認(rèn)為使用平行文函來請求批準(zhǔn)是小看了自己，于是擱置拖延，故意刁難。總之，關(guān)鍵在于對函這一文種的性質(zhì)、作用了解不夠，造成了認(rèn)識上的誤區(qū)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施<國家行政行政機(jī)關(guān)公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》(國辦函〔2001〕1號)中強(qiáng)調(diào)指出：“函作為主要文種之一，與其他主要文種同樣具有由制發(fā)機(jī)關(guān)權(quán)限決定的法定效力。”為了促進(jìn)公文的規(guī)范化，函與請示混用的現(xiàn)象必須引起重視并加以糾正。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，具有某些審批權(quán)限的職能部門應(yīng)明確函的效力，切實從自身做起，不應(yīng)要求平行機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)請求批準(zhǔn)寫請示，也不應(yīng)用“批復(fù)”來答復(fù)審批事項。{page_break}

　　八、批復(fù)、復(fù)函、通知與報告

　　批復(fù)是“適用于答復(fù)下級機(jī)關(guān)的請示事項”的行政公文。函是“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”的行政公文。函從行文往來上可劃分為發(fā)函和復(fù)函。通知是“適用于批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)的和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項、任免人員”的行政公文。報告是“適用于向上級機(jī)關(guān)匯報工作，反映情況，答復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”的行政公文。由此可見，批復(fù)、復(fù)函、通知和報告均具有“回復(fù)事項’的功能。

　　批復(fù)、復(fù)函、通知和報告雖然均具有回復(fù)事項的功能，但三者的區(qū)別還是很明顯的：批復(fù)是僅對請示的回復(fù);復(fù)函主要是對去函的回復(fù)，也兼有文秘部門經(jīng)上級授權(quán)對請示的回復(fù);通知的回復(fù)事項主要體現(xiàn)二點：一是用“批轉(zhuǎn)”或“轉(zhuǎn)發(fā)”的通知對上行文的意見進(jìn)行回復(fù)，二是文秘部門經(jīng)上級授權(quán)對請示的回復(fù);報告就是對上級機(jī)關(guān)詢問的答復(fù)。

　　這是特別要指出，一定要弄清對請示回復(fù)的三種情況：一是上級用批復(fù)來答復(fù)下級的請示，這一點大家都清楚。二是用函來答復(fù)請示，這主要指收到請示的上級機(jī)關(guān)授權(quán)文秘部門，以復(fù)函的形式答復(fù)報送請示的機(jī)關(guān)。如國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院辦公廳函復(fù)一些省市或部委的請示，省政府授權(quán)省政府辦公廳函復(fù)一些地市或廳局的請示等。如國務(wù)院辦公廳致四川省人民政府的《關(guān)于成都皮影博物館冠名問題的復(fù)函》(國辦函〔2006〕79號)、浙江省人民政府辦公廳致省外事辦的《關(guān)于在美國舉辦中國浙江攝影圖片展和中國浙江漁民畫展的復(fù)函》(浙政辦函〔2001〕26號)，屬此類型。三是用通知來答復(fù)請示，這也是指收到請示的上級機(jī)關(guān)授權(quán)文秘部門，以通知的形式答復(fù)報送請示的機(jī)關(guān)。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于批準(zhǔn)淮北市城市總體規(guī)劃的通知》(國辦函〔2006〕90號)，屬此類型。筆者特意從中央人民政府門戶網(wǎng)站考察了國務(wù)院辦公廳2005年8月26日至2008年2月15日所有授權(quán)答復(fù)請示的函件，共計38份，其中用“復(fù)函”答復(fù)的24份，用“通知”答復(fù)的14份。在14份答復(fù)請示的通知中，3份用于答復(fù)調(diào)整國家級自然保護(hù)區(qū)，5份用于答復(fù)批準(zhǔn)城市總體規(guī)劃，6份用于答復(fù)調(diào)整中國人民銀行貨幣政策委員會組成人員。用“復(fù)函”答復(fù)請示的占63%，用“通知”答復(fù)請示的占37%。此外，還有三點值得注意：①用“復(fù)函”或“通知”答復(fù)指示，都只能用“信函格式”與之匹配行文，在發(fā)文字號的機(jī)關(guān)代字中有一“函”字;②由于發(fā)文機(jī)關(guān)與受文機(jī)關(guān)是不相隸屬關(guān)系，所以授權(quán)的答復(fù)可視為“審批函”或“需要有關(guān)單位周知或執(zhí)行的事項性通知”;③在答復(fù)請示的正文中，務(wù)必在引述請示標(biāo)題及文號之后，寫上“經(jīng)×××同意(批準(zhǔn))”或“經(jīng)×××領(lǐng)導(dǎo)同意(批準(zhǔn))”，表明依據(jù)，再寫答復(fù)事項。

　　總之，準(zhǔn)確把握一些較為復(fù)雜的公文文種，確是一件不易的事情，但只要認(rèn)真去辨析還是可以搞清楚的。為了減少公文文種混用、錯用現(xiàn)象的發(fā)生，在撰制公文前務(wù)必弄清行文目的，弄清行文關(guān)系，弄清行文范圍，弄清行文內(nèi)容，那么就能在公文文種的選用上做到正確而規(guī)范，進(jìn)而寫出高質(zhì)量的公文，提高辦文辦事的效率。